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論黨內法規橫向分類的政治邏輯與體系結構 基于中國共產黨政治活動的視角
2020年02月21日 07:53 來源:《探索》2019年第3期 作者:蒙慧 字號

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作者簡介:

   作者簡介:蒙慧(1969- ),女,博士,蘭州大學馬克思主義學院副院長,教授。甘肅 蘭州 730000 

   內容提要:現有黨內法規橫向分類不斷完善,但還存在黨內法規邊界不太清晰,存在不同類別交叉、重合和非全部概括的現象。產生問題的原因是,該分類缺乏相對穩定、全面的依據,存在為現實需要而分類的情況。文章將黨內法規橫向分類嵌入中國共產黨政治活動框架之中,通過梳理黨內關系、黨與政權、黨與社會、黨與其他政黨的關系,確立中國共產黨政治活動圖譜,并以此為政治邏輯,構建出與之相對應的黨內法規門類以及各門類黨內法規所應包含的內容。 

   關 鍵 詞:黨內法規/橫向分類/分類邏輯/政治活動/體系結構 

   標題注釋:國家社會科學基金西部項目“邏輯與構建:‘十八大’以來黨內法規執行模式創新研究”(17XDJ015),項目負責人:蒙慧;蘭州大學中央高校基本科研業務費項目“十八大以來黨內法規的創新向度與內在邏輯”(18LZUJBWZX002),項目負責人:蒙慧。 

  分類是構建黨內法規體系的必要步驟,而且黨內法規體系的完善同分類的不斷優化密切關聯。我國現有黨內法規分類,尤其是橫向分類還存在黨內法規邊界不太清晰,存在不同類別交叉、重合和非全部概括的現象。產生問題的原因在于,該分類缺乏相對穩定、全面的依據,存在為現實需要而分類的情況。這不利于形成“覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”。基于此,本文將黨內法規橫向分類置于中國共產黨政治活動框架之中,通過對黨的政治活動的本質呈現,勾勒出黨內法規橫向分類的政治邏輯與清晰邊界。

  1 問題的提出

  與中國特色社會主義法律體系的形成相似,中國共產黨黨內法規體系的形成也是有意識、有計劃地建構的。自1921年以來,尤其是1978年①以來,主要完成了三個層次的建構,即橫向層面上由不同門類黨內法規組成,縱向層面上由效力等級不同、地位主次不同的黨內法規組成,橫向和縱向層面有機協調、配套。在此過程中,按照一定的依據,確定黨內法規縱橫兩個方向的分類邏輯,對于形成科學、系統的黨內法規體系具有至關重要的意義。目前,縱向黨內法規分類已經形成,即自上而下包括“黨章”“準則”“條例”“規則”“規定”“辦法”“細則”七種形式。《黨內法規制定程序暫行條例》(1990年)則確立了上述黨內法規與黨內政治框架的聯系,如其規定:“黨章”“準則”“條例”的制定權歸屬于中央組織,“規定”“辦法”“細則”則由中央紀律檢查委員會、中央各部門制定并發布。而《黨內法規制定條例》和《關于加強黨內法規制度建設的意見》又分別將省、***、直轄市黨委和副省級城市和省會城市黨委擴展進來,由此完成了“中央—地方—基層”黨組織結構體系在黨內法規體系中的體現。

  與之相反,黨內法規橫向分類一直缺乏整體性的依據,即使在1949-1992年間也是如此,當時所頒布的黨內法規大多具有臨時性與應急性特征,即針對不同時期較為突出的問題,如不正之風、腐敗問題等,出臺治理性黨內法規。1992年之后,有意識構建黨內法規橫向體系的意識才開始顯現,這在“反腐倡廉”黨內法規建設中表現得尤其明顯。在1992-2002年間,頒布了《黨員領導干部廉潔從政若干準則(試行)》《紀律處分條例(試行)》《紀律檢查機關案件檢查工作條例》和《關于領導干部報告個人重大事項的規定》等一系列黨內法規,內容涵蓋制約權力運行、預防腐敗、查辦腐敗案件、紀律處分和黨員申訴等各方面,清晰體現了“預防—查辦—懲處—保障”的政治邏輯。但從整體而言,橫向分類依然缺乏清晰、系統的依據,以至于2009年中央辦公廳法規室、中央紀委法規室和中央組織部辦公廳在編輯出版《中國共產黨黨內法規選編(2001-2007)》時,是按照黨章的章節和名稱,即黨員、黨的組織制度、黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織、黨的干部、黨的紀律、黨的紀律檢查機關和其他部分等,構建目錄框架。真正對黨內法規進行橫向分類的是《黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013-2017年)》(以下簡稱《一五規劃》),它將黨內法規分為“黨的領導和黨的工作”“思想建設”“組織建設”“作風建設”“反腐倡廉建設”“民主集中制建設”六大門類。《一五規劃》是在“全面從嚴治黨”的背景下頒布的,更關注黨的自身建設,因而該分類基本上是按照十八大報告所提到的黨建布局,即“全面加強黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設”加以構建。此外,該分類還有兩大門類,或者說兩大貢獻:一是將黨與政權、黨與社會的關系在黨內法規中呈現出來,這主要體現在“黨的領導和黨的工作”門類中,具體包括黨領導國家法治建設、意識形態、統一戰線、群眾工作、軍隊政治工作等黨內法規;二是突出了黨的運行機制和程序邏輯,這主要體現在“民主集中制建設”門類中,具體包括黨內選舉制度、黨委議事決策制度、黨內基層民主制度等黨內法規(見下表)。該分類具有“頂層設計”意義,十八大以來黨內法規建設完全按照這一分類進行并卓有成效,尤其是在“反腐倡廉建設”方面,形成了以黨章為統領,以準則、條例為主干,包括“權力運行制約和監督體系”“預防腐敗”“查辦腐敗案件”“紀律處分制度和黨員申訴制度”等六個類別組成的黨內法規體系。《中國共產黨黨內法規選編》(2007-2012)出版時,也按照此分類標準對其目錄框架做了修正。

  然而,2018年2月印發的《黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018-2022年)》(以下簡稱《二五規劃》)黨內法規分類發生了較大變化。首先,黨內法規分類框架變為“1+4”,即在黨章之下,黨內法規被分為“黨的領導法規”“黨的組織法規”“黨的自身建設法規”和“黨的監督保障法規”四大門類,原有的“思想建設”“作風建設”和“民主集中制建設”在“一級目錄”中并沒有顯現,而是歸屬到各個“二級目錄”之中,如“作風建設”歸類到“黨的自身建設”類之中;其次,“黨的自身建設法規”基本上是按照十九大報告中的“5+2”黨建布局,即“全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設,把制度建設貫穿其中,深入推進反腐敗斗爭”加以構建,即在《一五規劃》的基礎上增加了“政治建設”和“紀律建設”,而“反腐倡廉建設”則是以“深入推進反腐敗斗爭”的表述來呈現。筆者認為,該分類的出現是一種進步,從更多關注“黨建布局”的思維慣式中走出來,開始基于中國共產黨的政治活動進行分類。這種進步對于實現黨內法規的建設目標,即在建黨100周年時,形成以“以黨章為根本、以準則條例為主干,覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”[1],至關重要。其中的邏輯在于:對于黨內法規體系的建構而言,橫向上門類齊全的重要性更甚于縱向上的效力等級關系,這可以從國家法律的建設經驗中得到印證。而建立橫向上門類齊全的黨內法規體系,分類正確、完整是關鍵因素,《二五規劃》中關于黨內法規的分類對于建立“覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規體系”邁出了關鍵性的一步。

  但是,該分類依然存在以下問題:一是交叉重復。其中,既存在組織建設與“黨自身建設法規”中組織建設內容的重復,也存在“紀律建設”對政治建設、組織建設和作風建設的包含。按照《中國共產黨章程》規定:“黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規則。”[2]51包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律等,其中的包含與被包含關系清晰可見。二是非全部概括的現象。如果基于中國共產黨的政治活動進行分類,一些要素如黨員、運行機制、程序和方式等應該被概括出來,因為中國共產黨是一個由政治目標、政治綱領、組織機構、黨員、運行機制、程序和方式(包括政黨紀律等)和價值觀念等要素組合在一起的有機系統。但由于各種原因,除了“組織機構”,其他要素并沒有被概括出來。由此產生的影響,正如馬克斯·韋伯所說的:“按照我們今天的思維習慣,體系化意味著建立所有由分析所獲得的法的原則的聯系,使它們相互之間組成一個邏輯上清楚的,本身邏輯上毫無矛盾的和首先是原則上沒有缺漏的規則體系,也就是說,這種體系要求,一切可以想象的事實在邏輯上都必須歸納到它的準則之一的名下,否則,它們的秩序就失去法的保障。”[3]16三是“黨的自身建設法規”涉及范圍過大,即便按照現有的“5+2”布局來看,由此對應產生的黨內法規將是一個龐大的體系,無論是制定和執行都將面臨較大困難。以上問題說明,黨內法規橫向分類還有待于完善。基于此,本文研究兩個問題:一是黨內法規橫向分類的依據應該是什么?該依據所應呈現的政治邏輯是什么?二是根據該分類所包含的政治邏輯,黨內法規的總體樣態及其各個門類應包含的內容是什么?

  2 黨內法規橫向分類的政治邏輯

  關于黨內法規橫向分類依據,學術界早已關注,其中體現出的思路引導筆者將中國共產黨政治活動確定為黨內法規橫向分類的依據。

  2.1 理論界已有的探討

  關于黨內法規橫向分類,學術界早已經關注,并形成以下觀點:一是按照黨內法規的功能進行分類,分為黨章、黨內組織法規、黨的行為法規、黨內程序法規、黨內監督法規、黨內法規制定。二是參照國家法律分類的標準進行分類,分為具有黨內“憲法”功能的黨章、具有“刑法”功能的《黨內監督條例》和《紀律處分條例》、具有“民法”功能的以黨員權利保障條例為主體的保障黨員黨內民主權利的相關法規、具有“行政法”功能的領導干部制度、具有“訴訟法”功能的黨內法規中的程序保障規范等。三是按照黨務活動的特點進行分類,分為黨章、黨員權利義務法規、黨內組織法規、黨務管理法規、黨紀檢查法規等。四是按照黨內法規內容進行分類,分為中央黨內法規—部門黨內法規—地方黨內法規;黨員法規—黨組織法規;實體法規—程序法規、黨內關系法規—黨與政府社會的關系法規。五是按照黨的建設布局進行分類,分為思想建設法規、組織建設法規、隊伍建設法規、作風建設法規、反腐倡廉建設法規、黨內工作程序法規六大類。

  上述黨內法規分類呈現出兩種思路:一是局限于黨內事務如黨務活動特點、黨的建設布局對黨內法規進行分類;二是在更大范圍內,如黨內黨外,結合黨與政府、黨與社會關系以及黨內關系等,對黨內法規進行分類。相形之下,前一種觀點得到學術界的普遍認同,《黨內法規制定條例》也認為黨內法規是“黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、***、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱”[4]37。應該說,上述觀點的形成與改革開放初期所確立的原則,即黨內法規調整事項應向黨內范圍收縮密切相關。但這一原則的產生有其特定的背景:在1949-1978年間,黨內法規不僅規范黨內事務,而且還具體參與經濟和社會工作的管理,如在《建國以來重要文獻選編》(第十卷)收錄的65部重要文獻中,由中央發布的黨內文件共計21個,其中只有6個調整黨內事務,其余文件涉及增產節約、民主辦社,興修水利和積肥安排等問題。顯然,這不利于“文革”后經濟和社會秩序的重建,因而鄧小平提出黨紀和國法應有各自明確的界限。但問題在于,與20世紀80年代相比,當前黨內法規建設環境發生了較大變化,且實踐證明,“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”[5]。更為重要的是,中國共產黨不僅要進行自身管理和黨內政治生活,還要與國家政權各機關、社會各群體和其他民主黨派之間發生諸多不同屬性、不同領域和不同層次的政治關系。如果黨內法規僅局限于黨內事務,缺乏對上述政治關系產生的行為,尤其是黨的領導行為的規定,那么,黨內法規作為中國共產黨行為規范將失去一部分重要內容。同時,黨內法規建設目標,即形成“覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”,也要求擴大視野,將黨內法規橫向分類問題置于中國共產黨政治活動框架之中。唯有如此,才能正確構建橫向黨內法規門類,才能全面把握黨內法規與管黨治黨、治國理政的深度邏輯關聯。

  2.2 中國共產黨政治活動框架下黨內法規橫向分類的邏輯

  回答該問題,需要對中國共產黨政治活動情況加以呈現,梳理出黨內關系、黨與政權、黨與社會、黨與其他政黨的關系圖譜,并確定黨內法規在其中的定位與功能,由此形成黨內法規橫向分類的政治邏輯與清晰邊界。

  2.2.1 黨政(社)關系:黨的領導力的施展和外在職能責任的履行

  中國共產黨與國家政權、社會各群體的關系問題是我國政治中基本、重要的主題,厘清這些關系,是探討黨內法規橫向分類的基點。

  首先,黨基于執政地位對國家機關實施的領導行為。“政黨與國家政權的關系,具體表現為政黨與國家權力機關、行政機關及司法機關的關系,所體現的是國家體制內不同權力主體的結構形式、作用方式及其對政治資源的支配機制。”[6]441我國以工人階級為領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家性質,決定了黨要對人民代表大會及其產生的“一府兩院”、監察委等國家機構的各組成部分實施領導,即“把方向、謀大局、定政策、促改革”。這種基于執政地位所產生的黨的領導權,是可以在憲法中加以明確規定的,但出于對憲法既有框架的尊重,2018年修改時只是在總綱中做了原則性規定,即“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”[2]22。在這種情況下,需要黨內法規及時跟進,對相應的工作體制、機制和方式、程序做出具體設計,將規定具體化、制度化和程序化。

  其次,黨基于領導地位對社會各群體實施的領導行為。基于領導地位而產生的領導行為,是指黨提出體現民眾利益的價值觀和路線、方針、政策,吸引社會各群體(包括經濟組織、社會組織與基層群眾自治組織等)的支持和追隨,從而使黨能夠在社會事務中引導、組織和帶領全國人民為實現共同目標而奮斗。無疑,這是我國實現兩個百年目標的關鍵因素。但與基于執政地位產生的領導行為不同,該領導行為是一種事實關系,即其作用發揮不可僅依靠憲法法律規定,而應更多依靠宣傳、說服、引導、示范、率先實踐和組織行動等手段。在此過程中,黨內法規的作用巨大,其承擔著通過制度設計,起到宣傳、說服、引導和組織行動等作用,以最大限度凝聚社會共識、化解社會矛盾、構建國家與社會良性互動關系,最終促進兩個百年目標的實現。

  2.2.2 黨際關系:黨的領導力的施展和黨際關系的互動

  作為我國政治結構中的一個重要元素,中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度具有自己的鮮明特色,即在中國共產黨的領導下,各民主黨派依法履行政治協商、參政議政以及民主監督職能。從中國政治現實看,其主要通過兩個途徑進行:其一,在制定國家大政方針、國民經濟發展計劃以及推薦和決定重大人事安排時,中國共產黨會召開民主黨派負責同志座談會,聽取民主黨派的意見;其二,通過中國共產黨和各民主黨派共同的合作組織機構,即中國人民政治協商會議,完成領導和政治協商等工作。在這里,中國人民政治協商會議既不是國家機關,也不同于一般社會團體,而是統一戰線組織。這是本文將其單列出來的原因所在。與黨對社會各群體的領導一樣,黨對其他黨派實施的領導行為,也是基于領導地位而產生的政治行為,因而也需要黨內法規完成中國共產黨與其他黨派和人民政協的對接,上述都將涉及執政黨領導和民主黨派參政方式、黨際互相監督的具體原則、內容、方式和程序等行為規范。

  2.2.3 黨內關系:內在結構體制和功能機制的治理

  中國共產黨是一個包括政治目標、組織機構、黨員和運行機制程序方式(包括政黨紀律等)等要素在內的有機系統,這些要素及其相互間的整合、運行和建設情況,決定著執政黨在治國理政中的水平與能力。

  首先,黨組織的層級、構成以及不同組織之間的關系。與西方政黨相比,中國共產黨主要依靠組織的力量來實現管黨治黨與治國理政目標。目前黨已經建立起數量眾多、縱橫交錯的黨組織架構:從縱向層面看,形成了“從中央—地方—基層”的組織結構體系,而且“居于中央層次、地方層次和基層的子系統之間的差異決定了它們各自的結構與功能也有所區別”[7];從橫向層面看,不僅包括各級黨委領導下的組織、紀檢、宣傳等部門,也包括分布在農村、黨和國家機關和普通高等學校等范圍內的同級黨組織。在這樣一個組織架構的有效運轉中,黨內法規具有重要作用:一是包括黨內法規在內的制度設計對組織結構具有強制性建構作用,如頒布的《農村基層組織工作條例》對于解決農村基層黨組織弱化、虛化、邊緣化現象具有重要作用;二是黨內法規是組織結構中具有穩定性、根本性、全局性的因素,它不僅可以調整黨組織系統的內部關系,即黨組織和黨員的關系、黨的上下級組織的關系、全黨與中央的關系等,而且還可以建立黨組織內工作秩序,規范黨員個體行為。

  其次,黨員教育與管理。政黨必須依托一定的成員而存在,而黨員不是一種自然身份,而是一種政治身份,是公民基于政治理想和認同而做出的理性選擇。即便如此,為了更好增強組織凝聚力,依然還需要對黨員進行教育與管理。通過教育管理,使每位黨員都置于黨組織的約束監督之下,使之自覺執行黨的決議、完成黨組織分配的任務、認真履行黨員義務、正確行使黨員權利。黨內法規是實現這一目標的有效手段,通過制定《黨員教育管理工作條例》等,規范、矯正黨員行為,進而“以規則約束下的行為替代個人自發的行為”[8]23,保障組織目標和組織價值的實現。

  第三,權力運行機制、程序和方式(包括政黨紀律等)。黨內權力運行機制是由一系列子系統按照一定原理組合而成的,具體包括決策機制、執行機制、監督機制和懲戒機制等。其中,每個機制又包括具體構成環節,如決策機制是由“相互關聯的決策環節、步驟、階段按照一定的先后次序排列形成的規范、有序的決策流程”,由此形成一個龐大、復雜的權力運行機制系統。如同組織架構的有效運轉一樣,黨內法規在其運轉中的作用也同樣重要,具體而言,作用有三:一是通過制度安排來厘清權力運行的邊界、程序,防止權力的不正當行使和濫用;二是通過紀律設定確定權力運行應遵守的“負面清單”,與前一作用一正一反確保權力在規則范圍內行使;三是通過懲戒追責來消除權力尋租、權力異化而導致的各種問題,從而達到黨內權力合理運行及有效監督制約的目標。

  3 黨內法規體系總體樣態及構成

  確定黨內法規橫向分類邏輯以及邊界,目的在于構建出與之相適應的黨內法規門類以及各門類黨內法規所應包含的具體內容。

  3.1 總體樣態

  依據前文所形成的分類邏輯以及邊界,黨內法規在橫向層面上可以劃分為“黨的領導法規”“黨的組織法規”“黨的權力運行法規”“黨員教育管理法規”和“保障類法規”。這五大門類黨內法規與黨章共同構成“1+5”框架(見下圖)。與《二五規劃》中的“1+4”框架相比,其特點在于如下。

  圖1 中國共產黨黨內法規政治邏輯

  首先,保留了“黨的領導法規”和“黨的組織法規”。在此,需要說明的是,之所以沒有按照黨與國家政權、黨與社會、黨與其他政黨的關系將此類黨內法規分為三類,而是合并成“黨的領導關系類法規”,原因有二:一是遵循《一五規劃》和《二五規劃》所確定的內容。雖然在兩個規劃中,用語有些差異,但二者表達方式相同,即通過“合并”呈現黨與國家政權、黨與社會、黨與其他政黨的關系;二是在不同關系中所形成的領導權,不管是基于黨的執政地位而產生的,還是基于黨的領導地位而產生的,領導權內容相似,都主要涉及“把方向、謀大局、定政策、促改革”等方面,不涉及具體工作事項。這樣,即便合成一類,也不會出現涉及范圍過大、數量過多等問題。

  其次,從另一個角度理解黨的自身建設。黨的自身建設內容,既可以用“5+2”黨建布局來概括,也可以從中國共產黨作為一個包括軟、硬件要素的有機系統進行概括,即其包括組織建設、運行機制建設(包括紀律建設)和黨員教育管理等內容。相比之下,后者更能清晰凸顯出黨的自身建設的著力點和滿足“覆蓋黨的建設各方面”的要求,因而,本文采用后者的邏輯構建黨內法規。需要說明的是,如果按照前文所形成的結論,即中國政黨政治的核心是中國共產黨“向外”施展領導力和“向內”提升自組織力的統一,黨內法規實際上可以分為“黨的領導法規”和“黨的自身建設法規”,再加上“保障類法規”,形成“1+3”框架即可。但在這樣的分類下,“黨的自身建設法規”涉及范圍太大,“黨的組織法規”“黨員教育管理法規”和“黨的權力運行法規”都包含較為復雜的內容,如果歸為一類,將面臨制定和執行上的困難。基于此,本文將“黨的自身建設法規”分解為“黨的組織法規”“黨員教育管理法規”和“黨的權力運行法規”。

  第三,調整了監督保障類法規內容。在《二五規劃》中,該門類法規包含監督、獎懲、保障三類黨內法規,如《黨內監督條例》和《紀律處分條例》都被歸入此門類。但在本文所確立的分類標準中,監督和獎懲類黨內法規將被列入“黨的權力運行法規”,因而將其改名為“保障類法規”。

  3.2 各門類黨內法規應包括的具體內容

  在橫向黨內法規分類邏輯和邊界變化情況下,需要對《二五規劃》中規劃的黨內法規進行“調整”,使之適應相應變化。

  3.2.1 黨的領導法規

  “黨的領導法規”是《一五規劃》和《二五規劃》都包含的分類,而且在《一五規劃》中,提出制定“黨領導國家法治建設的黨內法規”“意識形態工作方面的黨內法規”“統一戰線工作方面的黨內法規”“群眾工作方面的黨內法規”和“軍隊政治工作方面的黨內法規”等,在此基礎上,《二五規劃》又要求制定“黨領導全面深化改革工作”“黨中央領導經濟工作規定”“黨中央領導法治工作”等黨內法規,從涉及內容看,基本涵蓋了黨與國家政權、黨與社會、黨與其他政黨的關系。現在所需要做的就是按規劃出臺相關法規,并根據監察體制改革需要,制定相關黨內法規。

  3.2.2 黨的組織法規

  黨的組織機構造就了現今中國治理之成效,而未來中國之治理依然取決于黨的組織機構。正是源于此,《二五規劃》將“組織建設法規”從“黨的自身建設法規”中單列出來,并要求制定《中央委員會工作條例》《紀律檢查委員會工作條例》《國有企業黨組織工作條例》《支部工作條例》等10個黨內法規。該“頂層設計”不僅涉及了從“中央—地方—基層”各個層級的組織結構,而且極大地提高了黨組織橫向層面的擴展性,如要求制定《農村基層組織工作條例》《黨和國家機關基層組織工作條例》和《普通高等學校基層組織工作條例》。如果上述黨內法規按照規劃如期制定(修訂)、頒布,將為堅持和加強黨的全面領導、實現黨在新時代的歷史使命提供堅強的組織保證。

  3.2.3 黨員教育管理法規

  黨員教育與管理既要抓好領導干部這一“關鍵少數”,也要抓好普通黨員這一“黨的肌體的細胞”,更要實現領導干部與普通黨員之間的多層次互動。該門類黨內法規也應從這三個方面加以構建:從領導干部方面看,應制定(修訂)《黨政領導干部選拔任用條例》《中央企業領導人管理暫行規定》《黨政領導干部考核工作條例》等黨內法規。從普通黨員方面看,一是制定《黨員教育管理工作條例》,規范黨員檔案、組織關系和黨籍管理;二是制定民主評議黨員制度、重大事項請示報告制度和及時處置不合格黨員制度等;三是修訂《黨員權利保障條例》,雖然黨章和2004年頒布的《黨員權利保障條例》都規定了黨員權利,但在實踐中,部分黨員權利并沒有被重視,現應細化黨員權力保障措施,以激發、強化黨員的主體意識。從領導干部與普通黨員之間的多層次互動看,應制定領導干部以普通黨員身份參加支部組織生活會制度、領導干部定期走訪黨員制度,健全黨內激勵關懷幫扶機制、完善黨員定期評議基層黨組織領導班子等制度。

  3.2.4 黨的權力運行法規

  按照前述內容,該門類黨內法規可以從三個方面構建:首先,完善與決策機制、執行機制和監督機制相關的黨內法規。在以往建設中,雖然已出臺了一系列黨內法規,但相對于權力決策、執行和監督環節及其所要涉及的改革領域而言,依然有需要改善的方面。例如在決策方面,《黨組工作條例(試行)》(2015年)及修訂后的《地方委員會工作條例》(2016年)對議題確定、會議表決、作出決策等環節都做了較為詳細的程序性規定,但在會議討論方面,前者只規定“黨組會議議題提交表決前,應當進行充分討論”[9]29,后者亦只規定“在集體討論和決定問題時,個人應當充分發表意見”[9]11。然而“充分”的標準是什么,怎樣才算做到了“充分”,在兩個文本中都并沒有給予合理的說明。因而需要對類似黨內法規進行修訂,從而增強其操作性。其次,加強政治紀律建設。紀律建設是規范權力運行、加強黨組織與黨員管理的重要手段。經過多年建設,組織紀律、作風紀律和廉潔紀律等建設相對完善,未來一段時間應將重點放在政治紀律建設方面,盡快制定貫徹民主集中制原則、嚴守政治紀律和政治規矩方面的黨內法規。第三,完善獎勵懲戒機制,切實加強對黨組織、黨員以及權力運行的監督制約。對具有較高民主素質、有效運行權力的黨組織及其負責人給予激勵;而對于違反權力運行程序和政治紀律等行為,應繼續完善《紀律處分條例》和《問責條例》等,形成“遵守政策法規而有所獲,違反政策法規謀取私利而受懲處”的心理判斷和用權氛圍。

  3.2.5 保障類法規

  黨內法規體系建設與改革相似,包含各類相互聯系的元素在內,不僅需要對建設時間、內容、相互關聯等進行頂層設計和整體謀劃,也需要制定一些配套性、保障性措施,以保障黨內法規的有效制定與運行。在保障制定方面,相關制度規定已經形成,關鍵在于發揮其實效性,如中央黨內法規工作聯席會議制度已經形成,但就目前狀況而言,該聯席會議制度還可以完善。未來應通過制定具體的實施細則,規范聯席會議的啟動、審查、討論、發表意見以及會議總結等程序,以期最大限度發揮工作聯席會議的作用。此外,還應修訂《黨內法規制定條例》、修訂完善信息、督查、機要密碼工作等方面的法規制度。在保障運行方面,缺乏的制度性措施相對較多。因為在十八大之前,黨內法規執行在很多情況下被看做是一個簡單的過程,認為只要“出臺黨內法規……”等初始條件顯著改善,隨著中央的整合,定會增強人們對黨內法規的認同,最終達到黨內法規被完美執行的目的,因而,黨內法規執行及其保障的制度設計是相對被忽視的環節。雖然十八大以來加大了黨內法規執行力度,但措施主要基于實踐層面,總結實踐經驗,將之上升到黨內法規文本層面,是未來黨內法規建設的重點。

  注釋:

  ①雖然黨內法規建設在建黨初期就已開始,但有計劃性、規范性的構建始于改革開放之后。1978年以來,中央圍繞規范化、體系化目標,不斷推進黨內法規建設,到目前為止,已經形成縱橫交錯的黨內法規體系。

  參考文獻:

  [1]中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018-2022年)[N].湖北日報,2018-02-24.

  [2]中國共產黨章程[M].北京:人民出版社,2017.

  [3]馬克斯·韋伯.經濟與社會:下卷[M].林榮遠,譯.北京:商務印書館,1997.

  [4]中共中央辦公廳法規室,等.中國共產黨黨內法規選編(2007-2012)[M].北京:法律出版社,2014.

  [5]習近平.在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話[N].人民日報,2014-09-06.

  [6]王韶興.政黨政治論[M].濟南:山東人民出版社,2011.

  [7]施新州.中國共產黨黨內法規及其制度體系的內在邏輯[J].中國延安干部學院學報,2017(1):21-26.

  [8]詹姆斯·G·馬奇,約翰·P·奧爾森.重新發現制度:政治的組織基礎[M].張偉,譯.北京:生活·讀書·新知三聯書店,2011.

作者簡介

姓名:蒙慧 工作單位:蘭州大學馬克思主義學院

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