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改革開放40年來中國耕地保護政策演變及優化路徑
2020年02月19日 12:09 來源:《中國農村經濟》2018年第12期 作者:劉丹/鞏前文/楊文杰 字號
關鍵詞:改革開放/耕地保護政策/演變趨勢/階段特點/優化路徑/

內容摘要:耕地保護是關系國計民生的頭等大事,耕地保護政策在耕地保護中發揮著重要的保障作用。本文綜合運用統計分析法和比較分析法對改革開放40年來中國耕地資源變化情況和耕地保護政策演變歷程展開分析,探索耕地保護政策優化方向和路徑。

關鍵詞:改革開放/耕地保護政策/演變趨勢/階段特點/優化路徑/

作者簡介:

  內容提要:耕地保護是關系國計民生的頭等大事,耕地保護政策在耕地保護中發揮著重要的保障作用。本文綜合運用統計分析法和比較分析法對改革開放40年來中國耕地資源變化情況和耕地保護政策演變歷程展開分析,探索耕地保護政策優化方向和路徑。研究發現:改革開放40年來中國耕地數量階段性增減交替,耕地質量下降明顯;中國耕地保護政策演變過程可以以《土地管理法》的頒布、歷次修訂和《關于提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理的通知》的制定為關鍵節點,劃分為概念性政策提出階段、體系化政策探索階段、體系化政策初建階段、體系化政策完善階段和“三位一體”政策強化階段等5個階段;在耕地保護政策演變過程中,耕地保護逐步實現了從政府意識到國家意志轉變,從單一治標向體系治本轉變,從政府主體向多元共治轉變;耕地保護政策在體系完善、政策創新和執行到位等方面仍有改進的空間。對此,本文提出:耕地保護主體應從政府向農民轉變,形成政府引導、農民主體和企業參與的耕地保護模式;推進耕地保護政策與利用政策有機統一;建立監測指標口徑一致的耕地資源大數據管理平臺;設立耕地保護專項基金。

  關 鍵 詞:改革開放/耕地保護政策/演變趨勢/階段特點/優化路徑/

  作者簡介:劉丹,楊文杰,北京林業大學綠色發展與中國農村土地問題研究中心;鞏前文,通訊作者,北京林業大學綠色發展與中國農村土地問題研究中心,北京林業大學馬克思主義學院。

  基金項目:本文研究受到國家社會科學基金項目“農業供給側結構性改革中農戶農地休耕補償機制研究”(編號:16CJY044)和國家社會科學基金項目“新時代農村綠色發展的外溢效應測度及補償政策研究”(編號:18BGL173)的資助。

 

  一、引言

  耕地是人類賴以生存和發展的基礎性資源,世界各國耕地資源稟賦差異明顯。中國耕地資源呈現出“一多三少”的特征:一是耕地資源總量多。世界各國耕地面積排行榜顯示,中國耕地總量居世界第4位,僅次于美國、印度和俄羅斯①。二是人均耕地面積少。中國耕地面積僅約占國土面積的14.05%,人均耕地面積不足世界平均水平的51.27%。三是耕地后備資源少。全國具有一定規模的耕地后備資源僅約為533.33萬公頃,且大多分布在生態脆弱區,補充耕地成本高、難度大②。四是高質量耕地數量少。《2016中國國土資源公報》統計數據顯示,2015年中國耕地平均質量等別為9.96等,優等地僅占耕地總量的2.9%,而低等地占比達到了17.7%③。可見,中國耕地資源保護責任重、壓力大。改革開放以來,中國的耕地保護工作常抓不懈。1986年第六屆全國人大常委會第十六次會議審議通過了《土地管理法》,該法提出“各級人民政府必須貫徹執行十分珍惜和合理利用土地的方針”。1998年第九屆全國人大常委會第四次會議對《土地管理法》進行了首次修訂,新修訂的《土地管理法》將“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”確定為必須長期堅持的一項基本國策。隨后,耕地保護政策不斷強化。2003年中共中央十六屆三中全會提出要實行“最嚴格的耕地保護制度”。在此基礎上,2012年國土資源部創新性地提出構建數量管控、質量管理和生態管護“三位一體”的耕地保護格局。然而現實是,嚴守耕地數量紅線形勢嚴峻,耕地質量已亮起紅燈。究竟是耕地保護政策不足,還是政策方向不準?抑或政策執行不力?研究清楚這些問題,有助于把握耕地保護政策制定邏輯,為新時代耕地保護政策完善提供決策參考。

  國內學者對中國耕地保護政策開展了廣泛研究。已有研究側重于從不同角度對某一時間或某個具體區域耕地保護政策實施績效進行評價,評價結果大多表明中國耕地保護政策執行沒有達到預期效果(吳澤斌等,2009;譚術魁、張紅霞,2010;汪陽潔等,2010;趙艷霞等,2015),尤其是在耕地質量和生態保護方面(郭珍,2017)。但學者們并不否認耕地保護政策對中國糧食安全保障的重要性。如呂曉等(2010)實證分析發現耕地保護政策強度每增加1%,糧食總產量可提高0.023%,耕地保護政策對糧食產量提高的貢獻率達43.06%。此外,孔祥斌(2011)在回應茅于軾關于“18億畝耕地紅線與糧食安全無關”論斷時也指出,耕地是國家糧食安全的重要資源保障,耕地保護是中國必須優先考慮且不能回避的問題,在工業化和城市化進程中必須堅持18億畝耕地紅線保護政策。然而,學者們對長時間跨度的耕地保護政策演變特征和耕地保護經驗總結等研究還相對較少。已有研究中,學者們主要從3個維度研究了改革開放以來中國耕地保護行為演變階段。第一,以國家耕地保護職能部門的成立為標志劃分耕地保護制度演變階段。張效軍等(2007)研究指出改革開放以來耕地保護制度經歷了恢復期(1978~1985年)、國家土地管理局成立后的發展期(1986~1997年)和國土資源部成立后的完善期(1998~2004年)等3個時期,并指出各時期耕地保護政策與時俱進,但耕地保護仍然任重道遠。第二,從黨和政府對耕地保護的認識與實踐角度分析耕地保護行為演變。唐正芒、李志紅(2011)認為耕地保護行為演變經歷了改革開放初期(1978~1985年)、經濟體制轉型時期(1986~1997年)、經濟快速發展時期(1998~2004年)和經濟快速發展過渡到平穩較快發展時期(2005年至今)等4個時期。第三,從耕地保護目標出發分析耕地保護行為演變。漆信賢等(2018)根據改革開放以來中國耕地保護目標的演變將耕地保護行為劃分為紅線保護(1978~1995年)、平衡保護(1995~2008年)和產能保護(2008~2017年)等3個階段,并進一步提出新形勢下中國要以格局優化統籌全國耕地資源保護新空間、以耕地生態健康提升耕地綜合產能、以海外耕地資源布局和結構調整增強國家糧食安全。雖然研究耕地保護行為離不開對耕地保護政策的關注,但仍需細致討論耕地保護政策演變,明晰耕地保護政策演變邏輯、優化方向和路徑。

  本文基于研究目標,將文章分為三個部分:一是分析改革開放40年來中國耕地數量與質量變化趨勢。這部分主要分析改革開放40年來耕地數量和質量變化的階段性特征和當前耕地保護的嚴峻形勢。二是梳理改革開放40年來中國耕地保護政策演變。本部分通過系統梳理改革開放40年來的耕地保護政策,將耕地保護政策劃分為5個階段,重點對各階段耕地保護政策的制定背景、制定主體、主要內容、執行手段和執行效果等進行歸納總結,并論述耕地保護政策存在的主要問題。三是提出中國耕地保護政策優化路徑。

  二、改革開放40年來耕地數量與質量變化趨勢

  改革開放以來,中國經濟發展取得了舉世矚目的成就,而土地作為經濟發展的基礎性要素發揮了不可替代的作用。無論是20世紀80年代的鄉鎮企業發展對耕地的占用,還是20世紀90年代的經濟開發區建設和21世紀初城鎮化進程中的房地產開發對耕地的征收,均導致耕地數量不斷減少。同時,農業面源污染、工業和生活垃圾排放等導致耕地質量下降明顯。耕地數量減少、質量下降和宜農荒地開墾潛力有限等現實壓力,促使保護耕地成為保障糧食安全和實現農業可持續發展的關鍵舉措。

  (一)耕地數量階段性增減交替,減少速度逐漸放緩

  耕地是糧食生產的重要約束性資源,耕地數量安全是糧食安全的基本保障。改革開放以后,中國開始重視對耕地數量的統計。為解決1978年以前中國耕地資源統計數據嚴重失真的問題,并全面摸清土地資源家底,1979年中國開展了第二次全國土壤普查。此外,國土資源部從1987年開始公布耕地數量變化數據,公布的數據基本可以反映耕地變化實際趨勢(封志明等,2005)。但受到統計范圍與口徑的影響,個別年份統計數據變化較大。如1996年中國公布的耕地數量突然猛增,其主要原因是1996年以前公布的耕地數量數據為過去清查數,普遍偏小。1996年以后耕地數量統計的口徑和范圍基本保持一致。因此,本研究以1996年為界,分階段分析耕地數量變化趨勢(圖1、圖2)。

  

  圖1 1978~1995年耕地數量及其凈減少量

  數據來源:國家統計局農村社會經濟調查總隊,2000:《新中國五十年農業統計資料》,北京:中國統計出版社。

 

  

  圖2 1996~2016年耕地數量及其凈減少量

  注:1996年耕地面積由于統計口徑變化,較1995年增加了3506.83萬公頃;2009年耕地面積較2008年增加了1366.86萬公頃。為便于在圖中顯示,將兩個年份耕地凈減少量在圖中顯示為-30。

  數據來源:1996~2003年數據來自中華人民共和國農業部(編),《中國農業發展報告》,北京:中國農業出版社;2004~2016年數據來自中華人民共和國國土資源部(編),《中國國土資源公報》,http://www.mnr.gov.cn/sj/

 

  從圖1、圖2可以看出,改革開放以來耕地數量階段性增減交替,減少速度逐漸放緩。第一階段(1978~1995年),中國耕地數量總體呈下降趨勢,各年份耕地凈減少量波動較大(圖1)。除1978年、1979年、1990年和1995年耕地數量有所增加外,其余年份耕地數量不斷減少,年均減少速度為0.24%;1978~1985年是中國耕地減少的第一個高峰期,1985年耕地數量比1978年減少了254.32萬公頃。第二階段(1996~2016年),耕地數量逐漸由下降向增加轉變,2010年以后耕地凈減少量趨于穩定(圖2)。2003年耕地凈減少量高達253.78萬公頃,創造了1996年后耕地凈減少量的最高值;2006年以來國家開始試點土地增減掛鉤政策,耕地減少數量得到控制,2008年耕地凈減少量僅為1.92萬公頃;2009年耕地數量開始增加,2010年以后耕地數量變化基本趨于穩定。

  (二)化肥投入增量不增產日趨顯現,耕地酸化板結嚴重

  改革開放以來,農業生產中化肥施用量不斷增長,有機肥施用量逐漸減少。首先,化肥施用量增加。1985年以前國家對化肥生產和流通環節實行全面而嚴格的計劃管理,化肥購買量有明確限制。1985年中國開始放松化肥生產管制,化肥需求量增速不斷加快(李新華、鞏前文,2016)。于法穩(2016)指出,中國耕地面積不到世界耕地總面積的10%,但化肥施用量接近世界總量的1/3,化肥綜合利用率僅為30%左右。其次,有機肥施用量明顯減少。從國家級耕地土壤監測數據可以發現,1986~2006年全國絕大多數區域有機肥投入量顯著下降,特別是華東地區,有機肥投入量從236.6千克/公頃下降到68.8千克/公頃(全國農業技術推廣服務中心、中國農科院農業資源與區劃所,2008)。有機肥施用量不斷減少和化肥投入量不斷增加給農業生產效益、農產品品質和環境質量等帶來不同程度的負面影響。改革開放以來中國三種主要糧食作物(稻谷、小麥、玉米)產量和化肥投入產出率如圖3所示。

  

  圖3 1978~2016年三種主要糧食作物產量及其化肥投入產出率

  數據來源:1978~2016三種主要糧食作物產量及化肥投入折純量數據來自國家發展和改革委員會價格司(編),《全國農產品成本收益資料匯編》,北京:中國統計出版社。

  圖3表明,1978~2016年中國三種主要糧食作物產量不斷增加,化肥投入產出率(化肥投入折純量/糧食產量)雖有波動,但總體呈下降趨勢。具體表現為:第一,1978~2016年中國三種主要糧食作物產量從3321.00千克/公頃增加到6856.95千克/公頃,三種主要糧食作物生產中化肥投入折純量從228.00千克/公頃增加到373.95千克/公頃,糧食產量增加與化肥投入折純量增長同步。第二,1981~1985年三種主要糧食作物生產中化肥投入產出率連年下降,平均每年下降0.75個百分點。第三,1985~1994年受國家化肥價格“雙軌制”影響三種主要糧食作物生產中化肥投入產出率波動較大。第四,1994年以后,三種主要糧食作物生產中化肥投入產出率基本保持穩定。2016年三種主要糧食作物化肥投入產出率僅為5.45%,比三種主要糧食作物化肥投入產出率最高年份1981年降低了4.29個百分點。

  隨著化肥投入量的不斷增加,耕地酸化和板結問題也日益嚴重。有研究指出,連續施用化學氮肥10~20年,一些農田的耕層土壤pH值下降幅度可超過1個單位,且土壤pH值下降幅度隨氮肥施用(量)的增加而明顯增加(孟紅旗等,2013)。此外,2005~2011年測土配方施肥902萬個土壤樣品監測數據顯示,與30年前第二次土壤普查數據相比,全國土壤pH值下降0.13~1.3,平均下降0.8個單位(黃國勤,2017)。《2016年全國耕地質量監測報告》也顯示中國當前土壤結構性問題凸顯,全國有65.5%的監測點耕層厚度較淺,有25.9%的監測點土壤容重大于適宜作物生長的標準④。

  (三)工業性污染與生活性污染疊加,耕地修復難度加大

  改革開放以來,除農業生產中化肥、農藥等不科學施用造成耕地質量下降外,工業“三廢”污染和農村居民生活垃圾污染等也是導致耕地質量下降的重要因素。據環保部調查,全國約有1000萬公頃耕地受到“三廢”危害,其中,遭受大工業“三廢”污染的耕地達400萬公頃,污水灌溉耕地216萬公頃,受鄉鎮企業污染耕地187萬公頃(王靜等,2012)。此外,據衛生部調查,農村垃圾產生量每人每天可達0.8千克,年垃圾產量3億噸,垃圾在腐爛過程中會產生大量酸堿性物質滲入土壤和水體。特別是一些白色污染物,在自然條件下可在土壤中長期殘存、難以降解,必然影響耕地質量(徐明崗等,2016)。工業性污染與生活性污染疊加導致目前中國耕地質量狀況總體不容樂觀。2014年環保部和國土資源部聯合發布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示,全國土壤總的點位超標率為16.1%,其中,輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%⑤。中國地質調查局在2005~2014年對全國范圍內68%的耕地進行“體檢”的報告也表明,被調查耕地中重金屬中度—重度污染面積達到232.53萬公頃,輕微—輕度污染面積也有近526.60萬公頃⑥。耕地污染具有隱蔽性、滯后性、累積性和不可逆性等特征,導致耕地修復周期長且耕地修復技術要求高。加之中國地域遼闊,耕地情況復雜,同一地塊上多種污染源疊加,質量修復難度進一步加大。

作者簡介

姓名:劉丹/鞏前文/楊文杰 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:禹瑞麗)
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