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【文萃】數字平臺監管研究的理論基礎、發展演變與政策創新
2020年02月11日 16:45 來源:《中國行政管理》2019年第6期 作者:陳少威 范梓騰 字號

內容摘要:伴隨著互聯網技術的勃興和廣泛應用,以“平臺”為核心特征的組織形式主導了互聯網世界的數據流動和人類行為,其在降低人類社會交易成本方面作用的同時,卻也帶來了新的風險與挑戰。

關鍵詞:

作者簡介:

  伴隨著互聯網技術的勃興和廣泛應用,以“平臺”為核心特征的組織形式主導了互聯網世界的數據流動和人類行為,其在降低人類社會交易成本方面作用的同時,卻也帶來了新的風險與挑戰。

  一、數字平臺監管的問題界定 

  伴隨著互聯網的普及,以“數字平臺”形式出現的平臺模式得到了更多的發展,平臺經濟作為一種重要的經濟現象開始形成。數字平臺不僅推動了經濟體系的變革,也為傳統治理體系的適應性變革帶來了諸多新的挑戰:一方面,傳統治理體系的滯后性制約了先進生產力的釋放;另一方面,數字平臺的治理風險損害了其他主體利益并導致了公共福利的整體損失。本文主要針對后者展開論述,聚焦數字平臺之上發生的違法或風險行為,并闡述相應的治理政策。

  數字平臺監管產生風險的原因,是在降低交易門檻的同時,打破了基于準入的傳統市場監管體系,但又未能提供相應的監管替代方案。

  解決這一問題的政策需要考量兩層含義。一是誰應該承擔數字平臺崛起時提供監管替代方案的責任;平臺作為交易撮合方,是否有義務提供監管替代方案?二是相關治理主體應如何提供監管替代方案,又會帶來何種利益的平衡與價值的再分配?這兩層含義實際上聯系緊密、相互影響,而這也便是數字平臺監管所要解決的主要議題。本文將回顧數字平臺監管的理論基礎、解釋其在當前的適用性,然后分析相關監管議題的發展趨勢,在此基礎上結合理論討論和政策實踐提出數字平臺監管的政策創新思路。

  二、數字平臺監管的理論基礎:從“看門人”到“瓶頸” 

  數字平臺對其上發生的違法或風險交易承擔何種監管責任,是相關理論聚焦的關鍵議題。在互聯網崛起之后,不同類型數字平臺的影響日漸擴大,依照對所傳播內容影響程度的大小進行分類,以及基于“知情與否”原則進行歸責的政策思路的局限性開始凸顯。

  面對問題,以美國為典型代表,決策者以保護數字平臺為基本政策導向。美國分別于1996年和1998年通過了《通信規范法案(Communications Decency Act)》和《數字千禧年版權法案(Digital Millennium Copyright Act)》。前者規定除版權侵害之外,數字平臺將不會為第三方主體在平臺上的違法行為承擔責任;后者則進一步將版權責任納入保護范圍,只要數字平臺不知悉違法行為、不直接從違法行為中獲益并且具有“通知-刪除”的事后處理機制,則數字平臺便不承擔連帶責任。

  美國的這種政策選擇具有其理論基礎,這又主要體現在三個方面。首先,美國語境下的“言論自由”權利為數字平臺免責提供了法理依據。再者,保護創新和促進產業發展成為當時決策者的重點考量,減輕甚至免除數字平臺責任有利于降低創新成本、促進數字平臺的快速發展,甚至還能夠減輕法律環境不確定帶來的政策風險,有利于數字平臺吸引投資。第三,“網絡例外主義”思想為數字平臺免責提供了理論支撐。

  美國對于數字平臺責任豁免的政策保護,極大地推動了技術的發展與業態的創新。其他國家也充分吸收美國政策的經驗,為數字平臺提供了不同程度的責任豁免。但另一方面,這樣的政策保護犧牲了受害者的利益,既缺乏約束力,也缺乏有效性。伴隨著數字平臺規模的擴大及影響的增加,上述三種支持平臺責任豁免的理論依據也受到了沖擊。首先,數字平臺可能利用自己的壟斷地位偏向乃至扭曲言論的表達,其封閉的算法與數據體系,使得公共社會缺少監督與制衡的工具與手段,由此對于言論自由的威脅可能更為嚴重。再者,責任豁免原則可能更有利于平臺巨頭而非中小平臺,后者可能因此而被抑制創新。第三,“網絡例外主義”賴以成立的互聯網去中心結構已經消失,取而代之的是數字平臺作為新的中心而崛起,絕大部分交易的撮合都不得不通過它們才能得以實現。

  上述轉變發生的原因,實際上是數字平臺角色和作用發生變化的自然結果。支持責任豁免的政策保護,僅僅將數字平臺視為交易撮合的中介,其角色是網絡空間的“看門人”;但伴隨著技術的發展與應用的普及,數字平臺已經成為網絡空間的“瓶頸”,不僅所有交易都要通過平臺而完成,平臺反過來還決定了交易的審查與篩選。由此,簡單對數字平臺施以免責保護并依賴平臺自規制的監管路徑,并不適應數字平臺角色和作用已經發生轉變的時代背景。最終,歐洲議會在2019年2月通過《數字化單一市場版權指令》,肯定了之前的平臺責任條款。在新法案下,原創內容得到更多保護,平臺被要求對上傳內容所可能導致的版權侵權行為承擔責任。另一方面,責任豁免的“安全港”原則事實上是建立在假定數字平臺都是內容或產品交易平臺的基礎上,但當前數字平臺早已超越內容或產品交易范疇而擴展至服務領域,人工智能技術的應用也在本質上改變了數字平臺的運行方式,以區塊鏈技術為代表的去中心化平臺也正在逐漸釋放其變革性潛力。上述變化都標志著數字平臺的新發展,而這也意味著數字平臺監管面臨的新挑戰。

  三、數字平臺監管的發展演變:服務型平臺、人工智能與去中心化平臺 

  數字平臺監管的主要目的是對平臺上所發生的違法或風險行為進行監管。在數字平臺的早期發展階段,其相應的監管議題集中于因內容提供者或產品生產者的違法行為而導致的誹謗、知識產權/版權侵害等問題,相關監管理論則聚焦平臺在此過程中所應承擔的監管責任以及相應的監管路徑。伴隨著技術的進步與業態的創新,數字平臺的覆蓋范圍進一步擴大,所應用的數字技術進一步自動化、智能化,且其本身的“核心-邊緣”雙層結構也在新技術的沖擊下逐漸消解。數字平臺的發展演變在以下三個方面深刻地影響了相關監管議題的變遷。

  首先,以“線上預訂-線下服務”為主要特征的服務型平臺快速崛起,并引發了廣泛涉及勞動保護、數據隱私、公共安全等基本權利的監管議題。肇始于Airbnb、Uber的服務型平臺正在席卷全球,它們的基本模式在于打破了傳統服務業基于許可、準入的制度門檻,通過平臺匹配交易信息進而使得更多主體具備參與市場活動的機會與能力。但值得注意的是,服務業準入門檻制度設立的合理性在于平衡不同利益群體進而實現社會公共價值。因此,數字平臺監管的相關議題,需要由聚焦邊緣生產者的違法行為和平臺作為交易撮合者的連帶責任,擴展為平臺與生產者的勞動合同責任、平臺對消費者合法權益的保護責任、平臺對社會公共成本的分擔責任等在內的諸多問題。上述問題并非是要限制數字平臺在服務領域的擴張,技術的發展與業態的創新反而可能為傳統監管制度的不足提供改進的機會,但就數字平臺監管而言,我們仍然需要注意服務型平臺相比于內容平臺或產品交易平臺的不同,以及數字平臺在監管創新過程中所應承擔責任的變化。

  再者,第三次人工智能浪潮的興起使得數字平臺越來越依賴機器學習算法進行相關信息的智能推送以及相關交易的自動匹配,由此引發關于“數字平臺究竟是否對所傳播內容產生影響”的爭論。支持對數字平臺施以責任豁免保護的政策觀點建立在技術中立的理論基礎上,強調數字平臺不能對其上的內容、產品或服務施加影響,因而自然不應承擔相應的監管責任;反對責任豁免保護的政策觀點則強調了事實上的技術非中立性,表明數字平臺可以通過技術手段實現基于平臺控制者主觀意愿的干涉。但隨著越來越多的數字平臺利用機器學習算法,其技術實現原理依賴于不同用戶的歷史數據匯集與特征抽取,使數字平臺更少地體現了平臺控制者的主觀干涉意愿。但與此同時,基于智能推送的數字平臺卻正在成為重大風險聚集點。如果片面強化用戶偏見與喜好,有可能使得整個社會陷入“信息繭房”的極端性,而數字平臺可能影響乃至控制社會認知和社會輿論的發展變化。

  最后,以區塊鏈技術為代表,去中心化平臺正在逐漸展現其變革潛力,以社區形式維護平臺運營的組織模式對建立在“核心-邊緣”雙層結構基礎上的數字平臺產生了沖擊。數字平臺的價值在于打破了制度門檻而使更多市場主體得以擁有參與市場交易的機會與能力,但其不得不依賴權力集中以實現交易撮合的局限性仍然制約了市場交易的進一步擴大。而由于區塊鏈網絡往往是由利益相關體組成的社區來共同維護與治理,其去中心化的組織結構有利于一個更平等、更民主的平臺經濟的形成,基于區塊鏈的去中心化平臺由此成為集中化數字平臺的可能替代品。盡管區塊鏈的這種變革潛力值得肯定,但伴隨而來的新監管挑戰卻仍然引起人們的提前思考。數字平臺雖然存在集中化的弊端,但在出現治理風險時其也可以成為有效的問責對象,而去中心化平臺卻并不能實現這一點。所以伴隨著區塊鏈技術的快速發展及相關業態的不斷成熟,與之相關的監管挑戰仍然是需要面對并做好準備的重要方面。

  四、數字平臺監管的政策創新:合作性、回應性與敏捷性監管 

  數字平臺需承擔一定監管義務和責任的共識初步形成,而更關鍵的問題還在于,應該如何通過監管政策的創新來應對數字平臺的監管挑戰。

  首先,在監管主體方面,應借鑒合作治理理論建設基于具體議題的多利益相關體監管網絡。對于牽涉多方利益關系,需要跨區域、跨部門協調的綜合性監管議題,合作治理強調不同主體圍繞具體議題形成臨時性監管網絡,以更為靈活并能夠激勵各方主體積極性的方式提升監管績效。數字平臺監管在議題復雜性、主體多元性方面與此類似。不同治理主體圍繞具體監管議題的相互依賴關系,在客觀上要求形成合作式網絡關系。

  再者,在監管機制方面,應借鑒回應性監管理論構建復合式監管模式。回應性監管理論認為應構建一種超越政府或市場的復合式監管模式。盡管前文反復強調,單方面依靠數字平臺自我監管已經不能應對當前的新挑戰,但更多是批評基于責任豁免原則的自我監管。事實上,考慮到數字平臺的“瓶頸”地位,我們仍然不得不依賴激發并調動平臺自我監管的積極性,而回應性治理理論就可以被視為自我監管的發展與延伸。建設復合式監管模式的關鍵是“可信懲罰威懾”的建構,即要以可信的方式向數字平臺傳遞政府加強監管的決心與措施,這又具體包括確立明確的監管邊界和監管紅線、建設能夠有效識別風險信息的外部監管機構、形成具有警示性而非象征性的多維度懲戒措施等。

  最后,在監管工具方面,應借鑒敏捷性治理理論重視基于大數據和算法的動態式、預判式監管。敏捷性治理是指一種以顧客為中心、適應性和包容性的政策制定過程。就數字平臺監管而言,敏捷性治理理論的啟示便是要重視利用大數據、人工智能等新技術形態,在既能及時發現、反饋、動態調整監管策略的同時,也能有預見性地發現可能存在的風險暴露點,并基于風險概率進行更加精準有效的監管。這一監管要求既體現于數字平臺本身將相關技術應用于監管過程,也體現于政府部門應加強對于監管科技的研發與應用。特別的,政府監管部門應加強對于數字平臺上的開放數據的收集與利用,在不給數字平臺添加額外負擔的基礎上,政府部門同樣可以利用數據爬蟲、數據清洗等技術實時監控平臺上的監管風險并反饋于最終監管決策的形成。

  需要強調的是,上述三方面政策是相互影響、相互關聯的統一整體。合作性監管網絡的形成是建設復合式監管機制的前提,也是運用動態式、預判式監管工具的主體;復合式監管機制,以及基于大數據與算法的監管工具則能夠為監管主體反饋精準風險信息。數字平臺監管需要從不同理論來源吸取營養,以應對技術發展和業態創新所引發的監管挑戰。

 

    (作者單位:湖南大學公共管理學院;清華大學公共管理學院。《中國行政管理》2019年第6期,中國社會科學網 趙明豪/摘) 

 

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姓名:陳少威 范梓騰 工作單位:

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