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推進高水平開放與提升政府治理效能
2020年02月20日 14:05 來源:經濟日報 作者:遲福林 字號

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  政府治理是國家治理的重要組成部分。當前,高水平開放已經成為影響我國改革發展全局的關鍵因素,對提升政府治理效能及優化當前對外經濟政策等具有重要作用。無論是適應以服務貿易為重點的開放趨勢,還是適應規則等制度型開放的要求,以及適應轉向經濟全球化重要推動者的要求,都需要通過統籌國際國內,完善和改進治理方式,構建職責明確、依法行政的政府治理體系,不斷提升政府治理效能。

  政府治理是國家治理的一項重要內容。改革開放以來,我國堅持正確處理好政府與市場的關系,不斷提高政府治理能力。當前,面對世界百年未有之大變局,推進高水平開放成為影響我國改革發展全局的關鍵因素,是布局改革發展的一條主線。適應高水平開放的重要趨勢,“構建職責明確、依法行政的政府治理體系”,提升政府治理效能,是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要任務之一。

  推進以服務貿易為重點的開放與提升政府治理效能

  當前,我國正從制造業領域為主的開放轉向服務貿易為重點的開放。總的看,我國在服務貿易領域的政府治理還存在一些不相適應的情況,亟待不斷完善和改進,以更好提升政府治理效能。

  其一,適應轉向服務貿易為重點的開放趨勢,要把反壟斷尤其是反行政壟斷作為提升政府治理效能的重大任務之一。目前,我國服務業的市場開放遠低于制造業開放水平。比如,2018年我國服務業實際使用外資占服務業固定資產投資的比重很低。究其原因,市場壟斷與行政壟斷成為各類資本進入服務業領域的一個突出障礙。通過政府治理變革推進反壟斷尤其是反行政壟斷的必要性、迫切性更為凸顯。為破解這些瓶頸,當前和今后一個時期,建議盡快修訂《反壟斷法》,增加、細化反行政壟斷的內容,并將競爭政策以及相應的公平競爭審查制度納入到《反壟斷法》;加快推進與服務業市場開放進程相適應的行政管理體制改革;等等。

  其二,適應轉向服務貿易為重點的開放趨勢,要推動市場監管主要對象由商品為主向服務為主轉變。當前,在服務業市場走向全面開放、服務型消費快速增長的背景下,作為政府治理的重要組成部分,市場監管的主要對象應盡快由商品為主向服務為主轉變。要以標準對接提升服務監管的國際化水平,建議盡快在人民群眾高度關注的食品藥品、金融等領域實現監管標準、行業標準與國際接軌;在省級層面建立統一權威的市場監管協調機構,進一步處理好綜合監管與專業化監管的關系,提升市場監管尤其是專業服務領域監管的有效性。

  其三,適應轉向服務貿易為重點的開放趨勢,相關措施可由設立園區等向推動企業公平競爭轉變。從實踐看,醫療健康、文化娛樂、電信研發等服務業開放政策及制度安排,如果僅限于某一產業園區或者特定區域,難以充分釋放其效應,也難以形成相關的產業鏈、價值鏈。比如,以海南博鰲樂城國際醫療旅游先行區為例,中央賦予其的醫療開放政策在推動醫療開放方面取得了進展,但由于相關配套設施不完善等,這些醫療開放政策的效力并未全面釋放。可考慮盡快采取相關推廣措施,形成醫療健康產業發展的整體優勢,讓更多的居民享受到開放政策的紅利。

  轉向規則等制度型開放與提升政府治理效能

  當前,我國正由商品和要素流動型開放轉向規則等制度型開放,更加注重制度性、結構性安排。適應這一開放趨勢提升政府治理效能,重點是建立并完善以公開、規范為主要標志的開放型經濟體系,并加快推動與國際基本經貿規則對接。

  其一,適應轉向規則等制度型開放的要求,要正確處理好政府和市場的關系,把加快建設高標準市場經濟作為重要目標。這需要在市場化改革的關鍵性、基礎性領域盡快實現重大突破。比如,對國企、民企、外企一視同仁,使市場在資源配置中起決定性作用;全面深化以土地為重點的要素市場化配置改革,實現已入市集體土地與國有土地在資本市場同地同權,建議賦予農民宅基地完整的用益物權;適應金融業加速開放的趨勢,加快推進金融領域市場化改革進程;等等。

  其二,適應轉向規則等制度型開放的要求,要把強化競爭政策的基礎性地位、推進產業政策轉型作為重要舉措。推進規則等制度型開放,需要強化競爭政策的基礎性地位,按照競爭中性原則推進產業政策轉型。比如,明確產業政策應以不妨礙公平競爭為基本原則,減少產業補貼與扶持項目;加強對新出臺產業政策的公平競爭審查等。

  其三,適應轉向規則等制度型開放的要求,要把打造市場化、法治化、國際化的營商環境作為提升政府治理效能的重要導向。近幾年我國營商環境有明顯改善、在全球排名明顯上升,世界銀行發布的《2020年營商環境報告》顯示,中國總體排名第31位,比2018年上升15位,比2017年上升47位。但也要看到,我國仍有部分指標與國際先進水平有較大的差距。比如,我國納稅排名全球第105位、獲得信貸第80位,辦理破產成本遠高于經合組織高收入經濟體。適應規則等制度型開放要求,需要在營商環境上對標國際先進水平,進一步補齊短板。比如,以減稅降費為重點降低制度性交易成本,進一步下調或取消各種費用;全面推行“最多跑一次”;等等。

  轉向經濟全球化的重要推動者與提升政府治理效能

  當前,我國正從經濟全球化的重要參與者轉向經濟全球化的重要推動者,并在一些全球經貿規則的構建中發揮主導性作用。適應這個趨勢,提升政府治理效能要統籌國內國際兩個大局,把二者有機結合起來。

  其一,適應轉向經濟全球化重要推動者的要求,要盡快完善“準入前國民待遇+負面清單”管理制度。當前,我國仍面臨著市場準入負面清單、外商投資準入負面清單、鼓勵類產業目錄等“多單共存”的局面;市場準入負面清單還有進一步壓縮的空間;自貿試驗區外商投資準入負面清單雖然已縮減至37項,但可操作性、透明度仍有待進一步提升。適應經濟全球化新形勢提升政府治理效能,要盡快形成全國統一的、內外資一致的負面清單;進一步縮減市場準入負面清單限制措施,并取消外資準入負面清單之外的限制;詳細列明負面清單管理措施與相關描述,大幅清理準入前認證,進一步明確細化外商準入前國民待遇等內容。

  其二,適應轉向經濟全球化重要推動者的要求,政府治理的重點要盡快由邊境措施向邊境內措施拓展。當前世界經濟進入更高層次的合作和競爭新階段:從強調要素流動到強調規則升級,從強調硬件競爭到強調營商環境等軟環境競爭,從強調邊境措施向強調勞工標準、環境標準、競爭政策等邊境內措施延伸。適應這一趨勢提升政府治理效能,要以參與更高層次國際合作和競爭為導向,加快在相關方面形成制度性、結構性安排。比如,確立競爭中性原則,保障各類市場主體在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面一視同仁、平等對待;統籌強化知識產權保護與產權保護,建立與國際接軌的知識產權保護制度以及產權平等保護的長效機制和糾錯機制;盡快加入世貿組織《政府采購協定》,改革完善政府采購制度,提升政府采購全過程的公開透明度;加快探索“零關稅、零補貼、零壁壘”等國際經貿新規則與電子商務等新興領域的治理模式、治理規則;等等。

  其三,適應轉向經濟全球化重要推動者的要求,要更加重視國際宏觀經濟政策協調。作為一個GDP占全球16%左右、貨物貿易額占世界12%左右的新型開放大國,中國的宏觀經濟政策不僅對自身經濟發展有重要影響,而且對全球經濟有重要的“溢出效應”。這就需要密切跟蹤國際經濟金融形勢和主要經濟體宏觀經濟政策變化,加強與主要經濟體和國際機構的溝通對話,強化宏觀經濟政策的內外協調。比如,適應“一帶一路”由產能合作為主向產能合作與服務貿易并重轉變的趨勢,進一步拓展各國合作內容,強化同沿線國家和地區的宏觀經濟政策協調;適應我國企業“走出去”大趨勢,要主動與有條件的國家簽訂相應的稅收抵免文件等。

  此外,適應經濟高水平開放大趨勢推動政府治理變革、提升治理效能,是一個系統工程,不僅涉及到政府組織架構的進一步調整,也需要在公務員管理制度、人才制度等諸多方面實現變革。比如,適應我國推進互利共贏的開放戰略,可考慮進一步整合、優化對外經濟政策機構與職能;適應高效率運轉要求,可考慮改革現行干部考核機制等,從而更好滿足高水平開放的需要,不斷提升國家治理效能。

  【作者系中國(海南)改革發展研究院院長】

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姓名:遲福林 工作單位:

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